Nouvelle-Calédonie : condamnation de l’État pour carence fautive dans le maintien de l’ordre public

Arrêt rendu par le TA de Nouvelle-Calédonie le 11 décembre 2025

Décision de continuité jurisprudentielle, marquant un approfondissement du contrôle de la carence fautive de l’État en matière de maintien de l’ordre public, dans un contexte de violences exceptionnelles et avec une portée indemnitaire inédite.

Le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rendu quatorze jugements distincts le 11 décembre 2025, chacun correspondant à une requête autonome introduite par Allianz IARD en qualité d’assureur subrogé de commerces sinistrés. Bien que les affaires reposent sur un socle factuel et juridique commun, le juge administratif a statué séparément sur chaque situation, notamment afin d’apprécier individuellement le lien de causalité et le montant des indemnisations.

1. Faits et cadre du litige

Le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a retenu la responsabilité de l’État à la suite des violences survenues entre le 15 et le 17 mai 2024 dans la zone commerciale de Kenu In, sur la commune de Dumbéa. Ces événements ont entraîné des incendies de bâtiments commerciaux et des pillages, causant d’importants préjudices matériels à plusieurs commerces assurés par la société Allianz IARD.

Après avoir indemnisé ses assurés, Allianz a agi en qualité d’assureur subrogé, demandant réparation à l’État des sommes versées. L’action engagée s’analyse en un recours subrogatoire, par lequel l’assureur, après avoir indemnisé ses assurés, exerce les droits de ces derniers contre l’État, qui in fine se retrouve responsable du dommage.

La juridiction administrative a condamné l’État à verser une indemnité globale légèrement supérieure à 3,35 milliards de francs CFP, soit plus de 28 millions d’euros¹.

2. Focus sur le fondement juridique retenu : la carence fautive de l’État

Le tribunal fonde expressément la condamnation sur une responsabilité pour faute, tenant à une carence de l’État dans l’exercice de ses missions de maintien de l’ordre public. Depuis l’arrêt Doublet et la jurisprudence ultérieure, la responsabilité de l’État du fait de l’exercice des pouvoirs de police administrative, notamment en cas de carence dans le maintien de l’ordre public, est engagée sur le fondement de la faute simple, la faute lourde n’étant plus exigée la notion de « péril grave » n’étant pas mentionnée.

Le juge administratif en l’espèce ne se base pas sur le fondement du régime spécial de responsabilité sans faute du fait des attroupements et rassemblements prévu à l’article L. 211-10 du code de la sécurité intérieure², car après une analyse poussée des faits, il n’est pas retenu le caractère d’attroupement au sens juridique – ici les violences sont diffuses, et « excèdent la notion d’attroupement au sens de l’Article L. 211-10 ».

Il rappelle que, si l’activité de police administrative est par nature complexe, l’État demeure tenu de prendre les mesures nécessaires et proportionnées afin d’assurer un niveau raisonnable de sécurité³.

Une faute est caractérisée lorsque l’administration, informée d’un danger et disposant d’une capacité d’action, s’abstient de déployer des moyens adaptés, notamment en effectifs, pour prévenir les troubles⁴ : de cette inaction se caractérise la carence.

3. S’agissant de la carence : le juge retient une anticipation et des moyens insuffisants

Le tribunal retient que l’État disposait, en l’espèce, de délais suffisants pour anticiper les troubles. Il s’appuie sur l’existence de multiples indices annonçant une forte probabilité de violences, dans un contexte politique et institutionnel particulièrement tendu⁵.

Il relève notamment que :

- Des alertes et demandes de renforts ont été formulées par le haut-commissaire de la République dès la fin avril 2024 ;
Malgré ces demandes, les forces de sécurité n’ont pas été projetées en temps utile et en effectifs suffisants ;
- Les renforts significatifs ne sont intervenus qu’après le déclenchement des violences, alors que certains sites commerciaux étaient déjà exposés⁶.

Cette insuffisance de moyens a conduit à des arbitrages opérationnels contraints, privilégiant la protection d’infrastructures stratégiques au détriment de zones commerciales particulièrement vulnérables, telles que Kenu In.

4. L’élément d’imprévisibilité absent écartant la force majeure

L’État soutenait que les événements présentaient un caractère de force majeure, en raison de leur ampleur et de leur violence. Le tribunal écarte cette argumentation, considérant que l’exigence d’imprévisibilité n’était pas remplie.

La juridiction estime que, compte tenu des alertes disponibles et des précédents connus en Nouvelle-Calédonie, les violences ne pouvaient être regardées comme imprévisibles, quand bien même leur intensité aurait été exceptionnelle⁷.

5. S’agissant du lien de causalité : une approche assouplie

L’un des apports majeurs de l’arrêt réside dans l’appréciation du lien de causalité. Bien que les dommages aient été matériellement causés par des tiers, les émeutiers, le tribunal juge que les préjudices présentent un lien suffisamment direct avec la carence fautive de l’État⁸.

Il n’est donc pas exigé de démontrer que la présence de forces supplémentaires aurait empêché avec certitude chaque destruction, mais seulement que l’absence de mesures adaptées a contribué à créer une situation d’insécurité ayant permis la réalisation des dommages.

6. Subrogation et conséquences sur l’indemnisation

Conformément à l’article L. 121-12 du code des assurances, l’assureur subrogé ne peut obtenir réparation qu’à hauteur des sommes effectivement versées à ses assurés⁹.

Le tribunal vérifie minutieusement :

- La réalité des paiements opérés par Allianz ;
- Leur lien avec les dommages invoqués ;
- L’exclusion des montants non encore versés ou conditionnels.

Il condamne également l’État au remboursement des frais d’expertise, ainsi qu’au paiement des intérêts au taux légal, avec capitalisation¹⁰.

Le juge administratif, gardien à la fois de la réparation intégrale du préjudice mais également gardien des deniers publics en empêchant l’enrichissement aux frais de l’État par une surindemnisation, adopte une position tempérée en considérant que ce qui a été payé par l’assurance est indemnisable, mais ce qui n’a pas été pris en charge par Allianz ne l’est pas ; il effectue une application stricte du régime subrogatoire.

7. Quelles évolutions jurisprudentielles possibles ?

Ces décisions, présentées comme une première série, sont susceptibles de marquer une évolution notable de la jurisprudence administrative.

Pourquoi ?

D’une part, elles tendent à renforcer un standard d’anticipation du maintien de l’ordre public en admettant une carencefautive malgré un contexte quasi-insurrectionnel, le juge accepte de contrôler l’(in)action étatique – et d’admettre ainsi la carence qualitative.

D’autre part, elles confirment un assouplissement de l’exigence de causalité en matière de police administrative, facilitant l’engagement de la responsabilité de l’État lorsque sa carence a contribué à l’exposition au risque, ainsi que la retenue de la faute simple, la qualification de la faute lourde étant alors abandonnée.

Enfin, cette jurisprudence pourrait inciter les victimes et les assureurs à privilégier le terrain de la faute, plutôt que celui de la responsabilité sans faute du fait des attroupements, lorsque les conditions de l’anticipation défaillante peuvent être établies.

Le conseil du Cab’ : anticipation des risques contentieux

DOCUMENTER la prévisibilité du risque : ici, le critère ayant fait pencher la balance en défaveur de l’État concernait la connaissance préalable des tensions par la personne publique. Il faut donc actionner une traçabilité des documents ayant permis d’évaluer le risque.

JUSTIFIER l’adéquation des moyens utilisés, relativement à la situation : pour éviter la qualification de disproportion entre les moyens déployés et la réalité des besoins, ceux-ci doivent être justifiables et cohérents : il conviendra alors d’expliquer la cohérence.

ANTICIPER les actions subrogatoires de la part des assureurs : ce type de requérant techniquement bien armé, se substituant aux victimes initiales, ont les moyens direct d’élaborer une stratégie contentieuse avant toute démarche indemnitaire. Il est donc nécessaire de conscientiser que la carence fautive de l’ordre public produit un risque de contentieux (causé par l’assurance) et non plus seulement des victimes des émeutes.

ÉVALUER concrètement les risques d’ordre financier globaux dès la phase de gestion de crise : la gestion du maintien de l’ordre public implique forcément un risque budgétaire indemnitaire ET contentieux : la gestion de crise doit inclure ce paramètre pour ne pas risquer d’être « pris de court ».

A retenir : L’anticipation du risque contentieux impose désormais d’intégrer, dès la gestion de crise, une lecture juridictionnelle de l’action de maintien de l’ordre, fondée sur la prévisibilité des troubles, la traçabilité des décisions et la proportionnalité des moyens engagés.

ALTIJ Avocats accompagne personnes publiques et assureurs en contentieux de la responsabilité de l’État, notamment en matière de carence fautive et de maintien de l’ordre public. Le cabinet intervient en amont comme en défense, pour sécuriser les décisions, anticiper les risques contentieux et assurer une stratégie efficace devant les juridictions administratives. Contactez-nous.

1. TA Nouvelle-Calédonie, série de jugements du 11 décembre 2025, dont n° 2500101.
2. Code de la sécurité intérieure, art. L. 211-10.
3. Code de la sécurité intérieure, art. L. 111-1.
4. CE, jurisprudence constante relative à la carence fautive de l’autorité de police administrative.
5. TA Nouvelle-Calédonie, 11 décembre 2025, préc., considérants relatifs au contexte et aux alertes.
6. Ibid., considérants relatifs aux demandes de renforts et à leur temporalité.
7. Ibid., rejet du moyen tiré de la force majeure.
8. Ibid., considérants relatifs au lien de causalité.
9. Code des assurances, art. L. 121-12.
10. TA Nouvelle-Calédonie, 11 décembre 2025, préc., dispositif et considérants financiers.